小型水利工程管理体制改革进展良好成效显著
小型水利工程管理体制改革进展良好成效显著

 

 

2017425日,水利部建设与管理司在重庆市涪陵区组织召开了深化小型水利工程管理体制改革工作座谈会,徐元明副司长出席座谈会并做了总结讲话。现将总结讲话主要内容进行了摘编并予以刊发,供各地参考。

 

 

 

小型水利工程管理体制改革进展良好成效显著

 

一、小型水利工程管理体制改革取得积极进展

2016年以来,各地按照《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》的总体部署,坚定改革目标,加强组织领导,突出改革重点,分类持续推进,在明晰工程产权、落实管护主体、创新管理体制机制、拓宽管护经费渠道等方面做了大量的工作,改革进展良好,成效显著。

一是改革组织工作不断加强。自改革启动以来,各地采取各项措施不断加强组织领导,结合自身实际制定了实施方案,成立政府层面的领导小组,明确具体办事机构,建立起深化小型水利工程管理体制改革的工作体系,并通过目标考核、奖惩激励、现场督导、定期通报等方式,督促各项政策措施落到实处,保障了改革的顺利进行。如重庆市委市政府将深化小型水利工程管理体制改革工作纳入全市深化改革工作范畴,明确工作责任,分解年度任务,加快实施步伐。云南省将小型水利工程管理体制改革工作纳入年度水利工作目标考核,并建立了监督考核和责任追究机制,对改革工作较好的地区在分配资金时予以倾斜,对改革进度不力的地区通报批评适时督办。河北省组织对改革任务较重的3个市20个县(市、区)进行现场督导,约谈改革协调机制不健全的5主管县长,向改革进度严重滞后的2个市政府印发督办函,不断强化政府主导责任。青海省派出省级改革督导组、技术组对8个市(州)及所辖各县督导改革进展,开展成果质量检查,并安排专人蹲点6个州专项督导改革工作。多地通过召开专题现场会、座谈会等方式,明确工作目标,落实工作责任,有力有序推进改革。据统计,截至目前,全国有改革任务的2534个县(市、区)中,2324个县(市、区)制定并出台了改革实施方案,2145个县(市、区)建立了改革领导协调机制,1961个县(市、区)将改革作为年度目标考核的主要内容,1899个县(市、区)制定了考核制度、建立了监督考核机制。

二是明晰工程产权取得新进展。大量的小型水利工程建于上世纪50-70年代,有的工程投资多元,有的工程历史资料缺失,有的工程涉及不同集体、边界不清,导致小型水利工程产权明晰难。在改革过程中,各地水利部门与财政、国土等部门紧密配合、通力合作,按照“谁投资、谁所有”的原则确定工程产权;暂不具备条件或产权难以明晰的工程,也采取分离所有权、管理权和使用权的方式,既保障投资主体的权益,也落实了工程的管护主体,保障了工程的安全运行和效益正常发挥。如重庆市开展农村集体水利资产量化确权工作,采取由村(社区)填报申请、乡镇(街道)复查、区县水利部门现场核查、区县政府颁发产权证的方式,进一步明晰工程产权、完成资产登记。江苏省分类明晰工程产权,国管工程直接颁证,集体所有工程统一颁证给村或乡镇,产权证书由县级政府颁发或授权颁发,并结合划界确权,明确工程管理范围。四川省巴中、广元、达州等地建立市县乡三级小型水利工程产权流转交易平台,建立健全产权评估流转制度,培育水利设施产权交易市场,规范交易行为。海南省探索农田水利资产股权流通转让、抵押融资,搞活经营权,逐步实现管护主体自主管理、自主经营、自主发展。目前,各地明晰工程产权的小型水利工程1316万处,占已摸底工程总数的90.6%,其中,国家所有192万处,农村集体经济组织所有736万处,农民用水合作组织所有166万处,受益户共同所有120万处,社会投资者所有21万处,其余为个人所有。明晰产权的工程已有817万处颁发了产权证书。

三是分类落实管护主体和责任效果良好。各级水利部门和基层水利服务机构区别工程类型,把握相关各方利益诉求及制约工程管护责任落实的关键因素,制定了工程管理和维护的制度办法,指导工程产权所有者完善管护方案,落实工程管护主体和责任。如内蒙古、辽宁、陕西、贵州等地按照“谁所有、谁负责”或“谁受益、谁负责”的原则,实施分级、分类管理,界定管理权限,明确工程管护主体和责任,并签订管护协议书,形成了县级直属水管单位、乡镇水管单位、管理公司、用水协会、农村合作社、集体组织等多种管护主体。海南省将由村、镇(乡)管理的915座小型水库收归市县统一管理,并进一步细化和明确了各市县政府、各级水行政主管部门和水库管理单位的职责,建立健全了自上而下的水库安全管理体系和责任体系。山东省不断加大小型水利工程管理责任落实考核,将考核结果与水库专职管理人员选聘和水库维修养护企业工作完成情况进行挂钩,对考核分数过低且不符合要求的人员和企业进行解聘和解除合同。江苏省水利厅会同发改、财政等部门先后制定了各类工程管护办法和考核办法等,市县也结合当地实际分别制定了实施细则,为落实管护主体和责任提供依据和支撑。河南省政府颁发了《河南省小型水库管理办法》,水利厅制订了小型水库管理考核办法、督查工作指导意见、管护责任书、日常巡查记录表等有关具体工作指导意见,突出抓好小型水库管理工作。云南、四川等省积极推动地方水利工程管理立法工作,将工程管理纳入法制化轨道。目前全国已有1060万处小型水利工程明确了管护主体、落实了管护责任,1055万处工程建立健全了各项管护制度。其中,涉及公共安全的604万处工程中,587万处工程建立了安全管理责任制、明确了安全管理主体、落实了安全管理责任。

四是工程管护经费渠道进一步畅通。各地积极出台保障管护经费落实渠道的政策文件,建立财政补助经费奖补机制,通过财政预算、政府性基金、水利规费收入、土地出让收益计提和产权所有者自筹等方式,多渠道筹集小型水利工程管护经费。浙江省自2015年起将水利专项资金全部整合为“水利建设与发展专项”一个专项,将水利工程维修养护作为面上管理任务,提高了水库和重要山塘巡查员的省级补助标准。福建省每年安排省级公益性水利工程维修养护补助经费1亿元,并建立绩效考核机制,实行制度化、规范化管理。重庆市印发了《关于支持贫困区县统筹整合使用财政涉农资金的实施意见》,市级财政每年专项预算1.5亿元,统筹用于补助各区县小型水利工程管护,并不断加大区县配套资金落实、使用与管理的政策引导。江苏省进一步优化农田水利设施财政投资结构,从过去主要用于工程建设向工程建设和运行管理并重转变,省财政安排专项资金对各地农田水利工程维修养护工作进行奖补,2016年度省级以上财政共安排奖补资金3.83亿元,同比增长57%,其中省级财政专项奖补资金1.35亿元,同比增长58%。据统计,2016年全国纳入改革的小型水利工程共落实管护经费125.1亿元。其中,财政预算63.6亿元,政府性基金7.0亿元,其他水利规费6.8亿元,土地出让收益计提资金7.9亿元,其他由产权所有者筹集。

五是创新工程管护模式取得积极进展。各地把创新水利工程特别是小型水利工程运行管护模式摆在更加突出的位置,大力健全基层水利服务机构,积极探索政府购买服务、分级负责、分类管理、集约管理的有效途径和“以大代小、小小联合、委托管理”、集约化管理与维修养护等管理模式。如重庆市以水利工程物业化管理为抓手,出台了《重庆市水利工程向社会力量购买服务的指导意见》,将水利工程运行管理、维修养护等业务从水管单位剥离,通过向社会购买服务的方式,逐步推向市场,由专业的运行和维修养护企业承担。福建省部分区县以中型水库为龙头,发挥水库管理力量和管理经验优势,实行“以大带小”的集中管理模式。山东部分区县以乡镇为管护主体,按照“以大带小、以点带面”的原则,设立小型水库管护站,小(1)型水库带动周边小(2)型水库管理,无小(1)型水库的以乡镇为单位设立管护站,对水库进行集中管护。湖北省部分市县积极推进小型水利工程信息管理系统建设,形成了“一套数据、一张地图、一个系统”的“三个一”成果,对已确权的小型水利工程实现了每处水利工程有身份、有照片、有人管、能定位、全上图,提升了管理水平。青海省充分尊重群众意愿,灵活运用“基层水管单位+X”模式,采取逐级委托的方式创新工程管护模式,小型水库、堤防、淤地坝等公益性工程采用“基层水管单位+临聘人员”模式,灌区末级渠系、农村供水工程末级管网工程采用“基层水管单位+乡镇综合服务中心+村委会(水管员)或农民用水户协会”模式,积极探索工程运行管护社会化管理模式。截至目前,明确工程管理模式的工程有809万处,其中,基层水利服务机构管理的工程372万处,专门管理单位管理的工程91万处,委托大型水利工程管理单位或专业管理单位管理的工程61万处,实行承包、租赁、拍卖及股份合作等社会化管理方式的工程286万处;共有454万处工程签订了运行管理合同。

在肯定成绩的同时,也要清醒地看到,改革工作还面临一些不容忽视的困难和问题。一是改革进展很不平衡。各地改革进展很不平衡,国家改革示范县和部分省级试点县已完成了验收,部分省份已率先或即将完成改革,但是有的地方改革进展仍然相对滞后,个别地方省级实施方案尚未正式出台。二是管护经费缺口仍然较大。从各地报送的管护经费统计看,小型水利工程管护资金虽然有了较大幅度增加,但与现实需求还有较大差距,管护经费落实率仅有一半左右,特别是在吸引民间资本方面乏力,经费筹集渠道有待进一步拓宽。三是典型经验的转化推广力度仍需继续加强。各地在工程产权和管护模式等方面做了大量探索,形成了不少好的经验,但是不同地区甚至是相邻市县的工程实际情况都有较大差距,在典型经验的提炼推广上,特别是学习借鉴时,还要加强对典型经验内在思路的分析研究,并结合本地情况制定切实可行的推广方案和措施。随着改革的不断深化,这些困难和问题将成为改革持续推进的瓶颈,需要认真研究,逐一破解。

二、坚定目标,继续全力推进小型水利工程管理体制改革

小型水利工程是我国水利工程的重要组成部分,是广大农村生产、生活的重要基础设施,直接关系广大人民群众的切身利益。通过深化小型水利工程管理体制改革,建立工程良性运行机制,将面广量大的小型水利工程管好用好,确保工程安全运行和效益发挥,是解决我国复杂水问题,保障国家水安全的迫切需要,也是我们义不容辞的历史责任。我们要继续坚定改革目标,扎实落实各项措施全面深入推进小型水利工程管理体制改革工作。

一是进一步坚定改革目标。201511月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》进一步明确,2020年完成小型水利工程管理体制改革,基本扭转小型水利工程管理体制机制不健全的局面,建立适应我国国情、水情与农村经济社会发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制。这是党中央、国务院对全国人民的庄严承诺,各地要坚定这个目标不动摇,分解任务,节点控制,压茬推进。2017年要继续巩固前期小型水库管理体制改革成果,全面推进小型水利工程管理体制改革,面上改革完成率达到70%2018年改革完成率达到90%20192020年完成扫尾和验收。

二是进一步完善工作机制。各地要在前期工作的基础上,根据改革深入推进的需要,进一步完善工作机制,不断健全改革配套政策,确保各项改革措施落实到位,保障改革顺利进行。水利部在改革启动之初即专门印发通知,建立起了信息报送制度。各地要按照相关要求,进一步规范改革进展情况的信息报送工作,建立完善定期的进展情况通报制度,及时总结改革先进经验,做好典型案例推广

三是进一步拓宽管护经费筹措渠道。各级水行政主管部门要继续加强与财政部门的沟通协调,不断加大小型水利工程管护资金支持力度,为改革提供有力的经费保障。同时,以加大市场化运作等方式,吸引民间资本投入,想方设法拓宽小型水利工程管护经费筹措渠道。要结合小农水重点县、中小河流治理重点县建设,整合其他各类涉农支水项目资金,参考中央财政农田水利设施建设补助资金的做法,在省、市、县级财政安排的建设资金中安排一定比例用于小型水利工程的维修养护,助推小型水利工程管理体制改革。

四是进一步创新工程管护模式。各地要大力推进水利工程标准化管理,依据有关规程规范,针对不同类型的工程制定具体管护标准,全面规范管护行为,促进工程管理规范化、精细化。要因地制宜推进水利工程社会化管理,深入总结物业化管理经验,积极培育市场主体,规范维修养护市场,鼓励有工程运行和维护经验的市场主体参与小型水利工程维修养护工作。要积极推进水利工程专业化管理,充分发挥能力较高、实力较强的水利工程管理单位的作用,不断提高水利工程管理专业化水平。

五是及时开展改革工作验收。各地要结合前期全国改革示范县和省级试点县的验收实践,及早研究全省改革验收工作。要紧制定切实可行的验收工作方案,编制验收工作计划,明确验收的主体、程序、内容和指标,将自验、抽验、终验等方式有机结合。要采取定性与定量考核相结合的方式,对照各地已印发的改革实施方案,对各项改革内容进行全面、细致、科学的验收。验收完成后要及时向水利部报送改革工作总结和验收报告。